En este artículo el arquitecto Daniel Meza Corvalán revisa las potencialidades que ofrecen los incentivos normativos en planificación urbana y los relaciona con el caso brasileño (CEPAC), visualizando un camino plausible para avanzar en la integración social y concretar el cambio de enfoque en la política urbana.
✏️Cómo citar este artículo: Meza, D. (22 de diciembre de 2023) ¿Cepac a la chilena? Función social y captura de plusvalía en los planes reguladores. Fondecyt Precio Vivienda. (https://bit.ly/3vNRyN0).
Nuestro país atraviesa una sostenida crisis habitacional que merma las condiciones de vida de la población. Luego de un periodo de significativos avances en la cobertura cuantitativa del déficit habitacional, la escasez de suelo y las dificultades de financiamiento para la producción habitacional expresan el desgaste o problemas de adaptación del modelo de conciliación entre mercado inmobiliario privado y las necesidades de producción de vivienda social. Ello no solo se expresa en falencias cualitativas – el llamado problema de los “con techo” (Rodríguez y Sugranyes, 2005), sino en dificultades para entregar un número suficiente de unidades habitacionales, empujando a buscar un nuevo enfoque.
Este nuevo enfoque ha estado tomando forma en la última década. Se evidenció en la adopción de la Nueva Agenda Urbana en 2016 (que destaca principios como igualdad, función social y ecológica de la propiedad, y crecimiento sostenible). Se evidenció también en la promulgación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) en 2013, cuyo aspecto crucial es la integración social en el desarrollo urbano, que implica reducir las desigualdades y la segregación social, marcando un cambio significativo respecto a la PNDU de 1985, que tenía un enfoque más privatista.
Así mismo, otras iniciativas han procesado y profundizado este nuevo enfoque a través del establecimiento de mecanismos y la adopción de planes y programas, orientados a la integración tanto social como a la planificación urbana. Destaca al respecto la Ley de Aportes al Espacio Público (LAEP) de 2016, la Ley de Integración Social (LIS) de 2022, el Plan de Emergencia Habitacional 2022-2025 (PEH) y el Plan Ciudades Justas 2023-206 (PCJ).
La idea de función social del suelo y captura de plusvalía encuentra un escenario favorable. Por un lado, la LAEP, además de actualizar instrumentos de mitigación de la densificación, amplió las exigencias de cesiones a estos proyectos, a fin de compensar el aumento de la infraestructura urbana. Junto a ello, posibilitó la incorporación de incentivos o beneficios normativos en los PRC a los proyectos que mejoren los niveles de integración social y sustentabilidad, retomando modelos de planificación por condiciones explorados en períodos anteriores, y abriendo la puerta a instrumentos de captura de plusvalía para el interés público.
Por su parte, la LIS estableció como exigencia a los Planes Reguladores Comunales (PRC) que contemplen criterios de integración e inclusión social y urbana, promoviendo el acceso equitativo de la población a bienes públicos urbanos relevantes como ejes de transporte, servicios públicos y equipamientos de salud, educación, comercio, deporte y cultura.
Junto a ello, esta ley facultó la posibilidad de realizar enmiendas (o modificaciones específicas y de rápida tramitación) a planes reguladores, con el objetivo de introducir incentivos normativos que mejoren los niveles de integración social. Y mandató la confección del Plan de Emergencia Habitacional (PEH), que diversifica las modalidades de operación de la política pública (industrialización, planes maestros, etc.).
Destaca así una suerte de eje de acción que enmarca iniciativas que relacionan acciones en planificación urbana e integración social, buscando mejorar los niveles de equidad urbana e inclusión social de nuestras ciudades.
Es precisamente este eje de acción que hoy por hoy se plantea profundizar bajo el marco del Plan Ciudades Justas (PCJ). Este plan surge del anuncio de modernización de instrumentos de planificación territorial, realizado en noviembre de 2023, y conlleva una cartera de financiamiento para estudios de elaboración de planes y apoyo a instrumentos en elaboración. Ello supone el potencial de implementar, de manera extendida y sustantiva, las nuevas herramientas disponibles.
Dentro de estas herramientas, probablemente el mecanismo aplicado que mejor expresa este enfoque estratégico de integración social y planificación urbana son los denominados incentivos normativos.
Estos incentivos se refieren a la posibilidad de otorgar beneficios de normas urbanísticas (uso de suelo, altura, densidad, constructibilidad, etc.) a cambio de contraprestaciones al interés público, que mejoren los niveles de integración social y sustentabilidad. En términos de integración social, estas acciones han tendido orientarse en contemplar cuotas de vivienda de interés público en los proyectos que acojan este incentivo (como se precisa en la posibilidad de hacer enmiendas para incorporar estos mecanismos). Si bien la definición precisa de esta cuota quedaría al arbitrio de cada SEREMI MINVU y los municipios respectivos, en caso de planes reguladores intercomunales o comunales respectivamente, es posible suponer una cuota mínima de 20% (10% para los segmentos vulnerables), considerando de referencia la definición de los proyectos de viviendas integradas en OGUC.
Este esquema de operación y realización del interés público se hermana a otros mecanismos presentes en Latinoamérica y el mundo, bajo el concepto de planificación por condiciones y de captura de plusvalía. Estos mecanismos se basan en el principio de vincular la realización del mayor y mejor uso del suelo a la realización del interés público, mediante la captura pública de los incrementos de los precios de suelo derivados del aumento en el potencial edificatorio normado y/o la inversión de financiamiento público en infraestructura instalada (López-Morales et al., 2023).
Tal vez uno de los ejemplos más sofisticados, por su complejo esquema de valorización y captura pública, corresponde al caso brasileño. En este se promueven operaciones urbanas de densificación, que generan inversión en favelas o barrios degradados -establecidos como Zonas Exclusivas de Interés Social (ZEIS), a través de la venta del potencial edificatorio, vinculando así la promoción de áreas de densificación con la realización del interés público.
La adquisición del potencial constructivo adicional se realiza por medio de los CEPAC: Certificados de Potencial Adicional de Construcción, instrumento financiero creado a principios de los noventa para equilibrar el crecimiento urbano acelerado y desigual que venía desarrollando la ciudad de São Paulo desde mediados del siglo XX, y promovido por el Movimiento de Reforma Urbana que logró incorporar el principio de función social de la propiedad en la Constitución brasileña de 1988 (Sandroni, 2008).
El nodo central de este modelo de captura de plusvalías combina un componente económico, correspondiente a las contraprestaciones transferidas a través de los CEPAC, y un componente normativo, presente en la distinción de una norma base y una máxima – a modo de norma de excepción – aplicable en las zonas en densificación. En el contexto brasileño, por ordenanza general (estatuto de la ciudad), se considera como norma base en las áreas urbanas un coeficiente de constructibilidad base de 1. Esto es fundamental para traducir en términos normativos el principio de función social de la propiedad, y trastocar el paradigma convencional que tácitamente transfiere al propietario del suelo el máximo potencial edificable.
En otras palabras, el cambio de enfoque y mecanismos como los incentivos normativos ponen en entredicho ciertos supuestos, como el principio privatista que asume la norma urbanística como un derecho adquirido, vinculado al derecho de propiedad del suelo.
En Chile, la diferenciación radical de la norma base y máxima en áreas de densificación, como se ha implementado en Brasil, aún no se ha explorado plenamente en los instrumentos vigentes. Sin embargo, las experiencias iniciales y las propuestas en tramitación sugieren la posibilidad de ampliar los márgenes de acción para lograr los objetivos del PEH y PCJ.
A pesar de los avances de algunos planes reguladores que han ido procesando la protesta contra la permisividad y la adopción del interés privado en las estrategias del ente público (López, Gasic y Meza, 2012), la actualidad presenta la posibilidad de consensuar y procesar propuestas que respondan a las necesidades y desafíos de la sociedad.
En este sentido, el eje de acción en planificación urbana e integración social supone la posibilidad de superar la supuesta dicotomía del ente público, y en particular del MINVU, que contrapone la protesta y la propuesta, en su rol regulador y en su rol productor, concentrando los esfuerzos en consensuar una respuesta para resolver las principales problemáticas y conflictos derivados de las inequidades urbanas y la falta de acceso a los beneficios del desarrollo urbano.
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